L’ambition des objectifs généraux globalement réhaussée

Comme toutes les lois environnementales ces dernières années, la loi économie circulaire instaure ou révise certains objectifs, en l’occurrence liés à la gestion des déchets.

Tout d’abord, la loi instaure officiellement une référence aux « limites planétaires », dans la partie introductive du Code de l’environnement relative au principes généraux de ce droit. Désormais, il faut considérer que « la transition vers une économie circulaire vise à atteindre une empreinte écologique neutre dans le cadre du respect des limites planétaires et à dépasser le modèle économique linéaire […] » (article L110-1-1). Si l’opposabilité juridique de cette disposition est incertaine, elle pourrait être le socle de nouvelles argumentations lors de futures actions en justice en matière de gestion des déchets, mais aussi contre de grands projets inutiles, ou pour contester des textes réglementaires régressifs (décrets, arrêtés ministériels ou préfectoraux…).

Le Code de l’environnement prévoyait la réduction de 10% des quantités de déchets ménagers et assimilés produits par habitant entre 2010 et 2020. La date de référence demeure, mais l’objectif passe à 15% de prévention d’ici à 2030. Une modification qui sonne surtout comme un constat d’échec : l’objectif de réduction fixé dans le code de l’environnement pour 2020 n’étant absolument pas atteint. Le nouvel objectif de baisse de 15% devra être pris en compte par les collectivités locales dans leurs projections, mais aussi dans les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets, applicables à l’horizon 2030, qui n’avaient jusque là pas de ligne directrice passé 2020.

Sur le front du plastique, le Code de l’environnement prévoit également que la politique nationale de prévention et de gestion des déchets tend désormais « vers l’objectif de 100 % de plastique recyclé d’ici le 1er janvier 2025 ». Un objectif largement inatteignable dans les contexte actuel de surproduction de déchets plastiques, et qui est par ailleurs minoré par l’expression “tendre vers” qui lui enlève toute portée juridique sérieuse. Cette disposition pourra tout de même servir à justifier de nouvelles interdictions ou malus financiers pour des plastiques dont il est identifié qu’ils ne sont pas recyclables.

Un objectif nettement moins « circulaire » : un soutien réaffirmé aux combustibles solides de récupération

S’agissant de la valorisation énergétique des déchets par incinération, la loi économie circulaire ajoute un objectif visant à « assurer la valorisation énergétique d’au moins 70 % des déchets ne pouvant faire l’objet d’une valorisation matière d’ici 2025« . Cet objectif a vocation à renforcer le développement de la filière des combustibles solides de récupération, fortement soutenue par les industriels du traitement et du recyclage des déchets (notamment pour la gestion des refus de tri). Il est dommage que la loi, qui se veut « circulaire », se fasse l’écho de cette filière de combustion qui était déjà soutenue par la loi de transition énergétique de 2015. Plus grave, la loi légitime par ailleurs la production de combustibles à partir des ordures ménagères résiduelles traitées par tri mécano-biologique, ce qui ne semble pas aller dans le sens d’un découragement de ce type de technologie. La filière des combustibles solides de récupération va appeler des investissements très lourds de la part des collectivités et des industriels avec le soutien de l’Ademe (qui a déjà déboursé près de 55 millions d’euros dans deux appels à projets, un troisième ayant été lancé récemment), là où des solutions de sobriété, d’éco-conception ou de recyclage seraient à privilégier d’urgence.

La généralisation du tri des déchets y compris dans l’espace public

Tout d’abord l’obligation de tri est généralisée à toutes les structures, puisque selon la loi « tout producteur ou détenteur de déchets doit mettre en place un tri des déchets à la source », en particulier des 5 flux (papier, métal, plastique, verre et bois). La référence à d’éventuelles contraintes techniques, environnementales et économiques permettant de s’affranchir de cette obligation est supprimée (article L541-21-2 du Code de l’environnement). Le non-respect de cette obligation bénéficie désormais d’un renvoi direct à l’article L541-46, qui l’érige clairement en infraction pénale pouvant être punie de deux ans d’emprisonnement et de 75 000€ d’amende.

Ce même article du Code de l’environnement est surtout enrichi de nouvelles obligations de tri ciblées pour s’assurer qu’il n’existe pas d’échappatoire pour justifier l’absence de tri, notamment au sein des entreprises et des lieux publics:

• Dans le secteur du BTP (« tout producteur ou détenteur de déchets de construction et de démolition met en place un tri des déchets à la source et, lorsque les déchets ne sont pas traités sur place, une collecte séparée des déchets, notamment pour le bois, les fractions minérales, le métal, le verre, le plastique et le plâtre »),
• Pour les producteurs ou détenteurs de déchets dans « leurs établissements » (L541-21-2-1 : « tout producteur ou détenteur de déchets met en place, dans ses établissements, des dispositifs de collecte séparée des déchets, adaptés aux différentes activités exercées dans ces établissements et, lorsque cela est pertinent, accessibles au personnel, afin de permettre un tri à la source, y compris pour les déchets générés par la consommation par son personnel de produits de consommation courante»),
• Pour les établissements recevant du public, lesquels devront bien organiser « la collecte séparée des déchets du public reçu dans leurs établissements ainsi que des déchets générés par leur personnel. Pour cela, ils mettent à disposition du public des dispositifs de collecte séparée, des déchets d’emballages ménagers constitués majoritairement de plastique, acier, aluminium, papier ou carton ainsi que des déchets d’imprimés papiers et de papiers à usage graphique, d’une part, et des biodéchets, d’autre part ».

Pour s’assurer que les producteurs de déchets, en lien avec les exploitants d’usines de traitement, respectent bien ces obligations, il est prévu que « les producteurs ou les détenteurs de déchets ne peuvent éliminer ou faire éliminer leurs déchets dans des installations de stockage ou d’incinération de déchets que s’ils justifient qu’ils respectent les obligations de tri prescrites au présent chapitre ». Un nouveau système réglementaire de suivi de la chaîne production / collecte / traitement sera sans doute mis en place et reste à définir.

Enfin, s’agissant du tri dans l’espace public, la loi prévoit une mise à contribution spécifique de la filière de responsabilité élargie des producteurs relative aux emballages. Les metteurs sur le marché d’emballages, regroupés au sein de l’éco-organisme Citéo, devront prendre en charge « les coûts afférents à la généralisation, d’ici au 1er janvier 2025 de la collecte séparée pour recyclage des déchets d’emballages pour les produits consommés hors foyer, notamment par l’installation de corbeilles de tri permettant cette collecte séparée ». Voilà qui devrait aider les collectivités à multiplier les dispositifs de tri dans l’espace public, ce qui est fortement souhaitable pour la continuité du geste de tri.

Un renforcement des obligations liées au tri à la source des biodéchets

La loi transpose la directive cadre déchets telle que révisée en 2018 par l’Union Européenne. Dans un premier temps, le seuil de définition des « gros producteurs » devant trier leurs biodéchets passe à 5 tonnes par an à partir du 1er janvier 2023 (contre 10 tonnes depuis le 1er janvier 2016 – article L541-21 du Code de l’environnement). Ensuite, au plus tard le 31 décembre 2023, cette obligation de tri à la source des biodéchets s’appliquera « à tous les producteurs ou détenteurs de biodéchets, y compris aux collectivités territoriales dans le cadre du service public de gestion des déchets et aux établissements privés et publics qui génèrent des biodéchets ». Il s’agit là d’une transposition de la directive cadre européenne sur les déchets et d’une précision d’autant plus importante qu’un nouveau mandat municipal débute en 2020 jusqu’en 2026, et sera donc celui du tri des biodéchets. La précision de cet article, qui soumet clairement les collectivités territoriales, permettra de clarifier la situation vis-à-vis de certaines collectivités ayant eu des velléités de considérer qu’elles n’étaient pas soumises à cette obligation dans le cadre de l’organisation du service public.

En lien avec cette montée en puissance du tri à la source, les dispositions applicables au tri mécano-biologique sont sensiblement modifiées. Cette technologie, depuis la loi de transition énergétique de 2015, était considérée comme « non pertinente » et devait être « évitée », amenant de nombreux débats sur le point de savoir s’il s’agissait d’une interdiction ou non. La loi économie circulaire a privilégié un « conditionnement » pour la création de nouvelles installations, de sorte que « l’autorisation de nouvelles installations de tri mécano-biologiques, de l’augmentation de capacités d’installations existantes ou de leur modification notable est conditionnée au respect, par les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale, de la généralisation du tri à la source des biodéchets. Ces installations ne font pas l’objet d’aides de personnes publiques ». Couplé à ce conditionnement qui devrait (enfin) clarifier le statut du tri mécano-biologique, il est prévu qu’ « à compter du 1er janvier 2027, il est interdit d’utiliser la fraction fermentescible des déchets issus de ces installations dans la fabrication de compost ». Cette disposition du droit français complète la directive européenne de 2018, qui prévoyait l’exclusion des statistiques du recyclage de tous les biodéchets issus de ces usines. Le renvoi en décharge ou en incinération des matières organiques issues des TMB rend d’autant moins pertinente, à terme, cette filière.

Sur le front des boues de stations d’épuration, la loi est relativement muette et oblige le pouvoir réglementaire à réviser, d’ici le 1er juillet 2021, les « référentiels réglementaires » applicables à l’usage des boues, leur mélange et leur traitement, notamment en agriculture. Sans préciser s’il s’agit de faire évoluer les normes AFNOR applicables au secteur, le cadre réglementaire, ou le tout. Un énième (et ultime ?) débat autour de l’avenir de cette filière devrait donc à nouveau se nouer dans les prochains mois, après plusieurs années d’atermoiement (article L541-38 du Code de l’environnement : « afin de garantir un haut niveau de protection de l’environnement et de la santé, les référentiels réglementaires sur l’innocuité environnementale et sanitaire applicables, en vue de leur usage au sol, aux boues d’épuration, en particulier industrielles et urbaines, seules ou en mélanges, brutes ou transformées, sont révisés au plus tard le 1er juillet 2021 […] À compter de la même date, l’usage au sol de ces boues, seules ou en mélanges, brutes ou transformées est interdit dès lors qu’elles ne respectent pas lesdits référentiels réglementaires et normatifs »).

S’agissant du traitement des boues d’épuration et de leurs mélanges avec d’autres matières organiques, même renvoi par la loi à un texte réglementaire ultérieur (« l’autorité administrative compétente détermine par voie réglementaire les conditions dans lesquelles les boues d’épuration peuvent être traitées par compostage seules ou conjointement avec d’autres matières utilisées comme structurants et issues de matières végétales, dès lors que l’opération permet d’améliorer les caractéristiques agronomiques des boues »).

Réduction de la mise en décharge, possibilité de déroger aux plans régionaux, et suivi renforcé des installations de traitement

Tout d’abord, la loi fait évoluer les objectifs applicables à l’enfouissement des déchets. Elle transpose la directive européenne relative à la mise en décharge telle que modifiée en 2018, en retenant l’objectif de « réduire les quantités de déchets ménagers et assimilés admis en installation de stockage en 2035 à 10% des quantités de déchets ménagers et assimilés ». Pour rappel, la loi de transition énergétique de 2015 retenait un objectif de division par deux des déchets non dangereux (comprendre déchets ménagers ET déchets des activités économiques), envoyés en décharge entre 2010 et 2025. L’objectif de 2035 est donc plus lointain, mais aussi sensiblement plus ambitieux (il faudra alors enfouir 3 à 4 millions de tonnes maximum de déchets « municipaux »). Celui-ci sera sans doute à prendre en compte dans l’application des plans régionaux de prévention et de gestion des déchets (échéance 2030), leur révision à la moitié de l’échéance (6 ans après adoption), et pour la délivrance par l’État de nouvelles autorisations ou extensions de décharges.

Le Code de l’environnement, qui contient depuis de nombreuses années une obligation de n’éliminer que des déchets dits « ultimes », est complété par une disposition prévoyant que « la mise en décharge des déchets non dangereux valorisables est progressivement interdite ». Une disposition qui a aussi vocation à favoriser l’industrie de l’incinération tant le terme de « valorisation » est connoté, et dont la mise en œuvre concrète appelle des précisions… (en particulier au regard du non-respect généralisé de l’obligation de n’enfouir que des déchets dits « ultimes »…).

L’activité de mise en décharge des déchets se voit également frappée de plusieurs dispositifs de régulation. Premièrement, les exploitants de décharges (ISDND) seront à l’avenir « tenus » de réceptionner les déchets issus des activités de réutilisation, de recyclage et de valorisation des déchets (notamment par incinération), « ainsi que les résidus de tri qui en sont issus » (article L541-30-2 du Code de l’environnement). Cette disposition spécifique a vocation à faciliter l’envoi en décharge de résidus et refus de tri, ainsi que des mâchefers d’incinération par exemple, dans un contexte de réduction généralisée des capacités de mise en décharge et donc de tension pour les détenteurs de tels déchets (hausse des prix, faiblesse de la concurrence dans certaines régions, difficulté à trouver des exutoires…). Deuxièmement, la loi ouvre la possibilité, en particulier aux Préfets, de déroger aux plans régionaux de prévention et de gestion des déchets dans le cadre de leur pouvoir de réglementation des installations de traitement (décharges, usines d’incinération, centre de tri, transit, regroupement, etc.). Cet article de la loi permettra aux Préfets, après avis des présidents de Région, de déroger au plan notamment en modifiant l’origine géographique des déchets admissibles dans ladite installation (zone de chalandise plus large par exemple), ou encore la capacité annuelle de l’installation de traitement. Le préfet pourra aussi autoriser la réception, dans l’installation et pour une durée maximale de trois ans, de déchets en provenance d’autres territoires en dérogation au principe de proximité (qui n’a cependant pas de véritable définition « chiffrée »). Il faut comprendre cette modification de la loi dans le contexte particulier de la réduction de mise en décharge : la plupart des plans régionaux, en transcrivant l’objectif de division par deux de la mise en décharge, instaurent sans le dire de véritables moratoires sur la création de nouveaux sites. Ce pouvoir général de dérogation donné aux Préfets concerne sans doute plus particulièrement cette filière, en particulier pour éviter des ruptures trop importantes dans le pilotage des baisses de capacité. En espérant qu’il n’en sera pas fait un usage par trop abusif.

Enfin, dernier élément à retenir dans le pilotage spécifique des objectifs de réduction de la mise en décharge, l’article L541-25-1 du Code de l’environnement est complété par une disposition selon laquelle « l’autorité administrative peut réviser la capacité annuelle de stockage », dans le but d’améliorer la prise en compte des objectifs découlant des principes de proximité du traitement, et d’autosuffisance. Cette révision, qui prend effet au plus tôt trois ans après la date de la notification de la décision de l’autorité administrative à l’exploitant, doit s’appliquer à l’échelle d’un département entier.

Plus originale et opérationnelle, la loi prévoit également que « le déchargement des déchets non dangereux non inertes dans une installation de stockage ou d’incinération fait l’objet d’un dispositif de contrôle par vidéo […] », notamment pour surveiller la bonne mise en place du tri et des obligations découlant de la loi. Suivi qui pourrait s’avérer très intéressant pour effectivement s’assurer qu’usines d’incinération et décharges s’emparent, dans le cadre des responsabilités qui leurs incombent, des objectifs fixés par la loi. Un décret pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés fixera prochainement les modalités de cette mesure, potentiellement assez sensible.

Des prescriptions relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement

Progrès intéressant pour le secteur du réemploi, il faudra désormais que dans toutes les déchèteries publiques, soit créée « une zone de dépôt destinée aux produits pouvant être réemployés ». Ces zones de réemploi, déjà autorisées sur 10% de la surface des déchèteries par la réglementation ICPE, deviennent obligatoires pour s’assurer que les déchets encore réutilisables ne finissent pas à la benne.

Par ailleurs, la loi acte la suppression de la condition de passage des déchets par une installation classée pour la protection de l’environnement, ou une installation dite « IOTA », pour bénéficier d’une sortie du statut de déchet (article L541-4-3 du Code de l’environnement).

Enfin, la loi habilite le ministre chargé des installations classées à fixer par arrêté « des prescriptions applicables aux installations qui réalisent un tri de déchets dans l’objectif de favoriser une valorisation matière de qualité élevée de ces déchets » (article L541-24 du Code de l’environnement). Cet article augure peut-être d’une révision prochaine de la réglementation ICPE s’agissant des diverses installations de tri.

Un renforcement de la traçabilité des exports des déchets

La loi, discutée en parallèle d’une actualité ayant fortement mis en avant la problématique des exports, renforce la traçabilité des déchets transitant par une filière de responsabilité élargie des producteurs. Désormais, les éco-organismes sont clairement tenus « d’assurer une traçabilité des déchets dont ils ont assuré, soutenu ou fait assurer la collecte dans l’exercice de la responsabilité élargie du producteur, jusqu’au traitement final de ces déchets ». Ces mêmes éco-organismes devront, « lorsque ces déchets quittent le territoire national pendant tout ou partie des étapes jusqu’au traitement final, […] déclarer auprès du ministre chargé de l’environnement la nature, la quantité et la destination des déchets exportés » (un décret en Conseil d’État fixera les modalités de cette déclaration). Si une traçabilité des déchets est d’ores et déjà assurée par le Pôle national des transferts transfrontaliers de déchets, chargé d’instruire les exports depuis et imports vers la France s’agissant des transferts soumis à une procédure spécifique, cette disposition a vocation à assurer une transparence plus drastique. En effet, certains exports jugés non problématiques ne nécessitent aucun traitement administratif public par ce pôle, et il serait aussi souhaitable de disposer de données agrégées, en l’occurrence par les éco-organismes. Cette mesure est bienvenue pour renforcer la transparence sur la destination finale des déchets.

Plus globalement et au regard de la crise mondiale des déchets en lien avec les exports, la loi enjoint sous six mois au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur le devenir des déchets exportés à l’étranger par la France (pour plus d’information sur ce secteur, vous pouvez consulter ce dossier que nous avons réalisé).