Avec la participation de Maxence Temps pour l’analyse et la rédaction.

Une bataille judiciaire d’une quinzaine d’années pour un procès historique en matière d’incinération des déchets

Tout commence en 1974 lorsque le syndicat intercommunal de groupement d’urbanisme de l’agglomération Melunaise (SIGUAM) est autorisé à construire une usine d’incinération des ordures ménagères (UIOM) à Vaux-le-Pénil, d’une capacité de 32 000 tonnes par an. A l’époque en France, l’incinération est en plein essor et se développera sans discontinuer jusqu’aux années 2000/2010. Ces dernières années, la capacité du parc d’incinération français est relativement stable (environ 126 usines pour un total de 14.5 à 15 millions de tonnes de déchets incinérées chaque année).

L’usine fonctionne jusqu’à la fin des années 1990, période où les populations locales vont retrouver des poussières dans leurs jardins et sur les toits, et commencer à douter des conditions de fonctionnement de l’installation. En 1999, il est projeté de créer une nouvelle usine en remplacement. Dans ce cadre, une enquête publique est alors réalisée, mettant à disposition du public les informations relatives aux rejets de l’incinérateur, et déclenchant une forte prise de conscience locale.

Pascale Coffinet, alors membre de la commission environnement de la Commune de Maincy, qui en deviendra plus tard la Maire, fonde en 2003 « l’association des victimes de l’incinération et de leur environnement », et se lance dans la bataille judiciaire. A la suite  d’analyses de sang et sur des oeufs locaux, les résultats sont édifiants et confirment les rejets anormalement élevés de l’installation. En effet, les analyses de fumées de l’incinérateur révèleront des taux notamment de dioxines explosant les normes (plus de 2000 fois la norme durant certaines périodes mesurées).

Entre temps, le SIGUAM change de nom. En effet, le SIGUAM qui était l’entité publique exploitante et responsable du traitement des déchets, a été dissoute suite à la loi du 12 juillet 1999 (dite loi Chevènement), laquelle a réformé les intercommunalités et a entraîné le regroupement de nombreuses collectivités territoriales. Depuis le 1er janvier 2002, c’est donc la Communauté d’agglomération de Melun Val de Seine (CAMVS) qui est juridiquement responsable du traitement des déchets, et qui a donc été poursuivie et condamnée pour les faits étant survenus entre le 1er janvier et le 15 juin 2002 (date d’arrêt de l’usine).

Après des années de procédure judiciaire et de mobilisation, le Tribunal de Grande Instance de Paris a rendu une première décision le 6 mars 2018, prononçant une condamnation de la Communauté d’agglomération Melun Val de Seine. La Cour d’Appel de Paris, par un arrêt du 11 octobre 2019, a confirmé l’essentiel de la décision de première instance : la condamnation pénale de la CAMVS pour exploitation ou poursuite d’une installation classée non conforme aux arrêtés préfectoraux de mise en demeure, et surtout mise en danger délibérée d’autrui. 

Première infraction : exploitation ou poursuite d’une installation classée non conforme aux arrêtés préfectoraux

A l’époque, la réglementation applicable aux incinérateurs est l’arrêté ministériel du 25 janvier 1991. Ce texte, prévoyant les valeurs limites d’émissions des rejets dans l’atmosphère, fût par la suite remplacé par l’arrêté du 20 septembre 2002, plus contraignant et aujourd’hui toujours en vigueur. La situation de non conformité semble avoir été largement connue et relevée à partir de 1999 jusqu’au milieu de l’année 2002.

En effet, la lecture de l’arrêt permet de comprendre qu’un arrêté préfectoral du 14 janvier 1999 avait été adressé, à l’époque au SIGUAM, pour rappeler l’application de l’arrêté ministériel de 1991. Une première enquête de la DRIRE (services de contrôle déconcentrés de l’Etat) du 6 décembre 2000 concluait que « l’installation de Vaux-le-Pénil allait faire l’objet de travaux pour la rendre conforme » à l’arrêté ministériel de référence, tout en constatant d’ores et déjà que certains rejets gazeux n’étaient pas conforme à certaines valeurs limites d’émission. Deux mises en demeure furent adressées par la Préfecture à l’exploitant les 5 septembre et 11 décembre 2001, suivies de rapports de la DRIRE des 7 janvier, 27 février et 12 mars 2002. L’exploitant fût à l’époque enjoint par la Préfecture de se mettre en conformité avec l’arrêté ministériel de 1991 dans un délai de trois mois, ce qui n’a pas été fait. L’usine s’arrêtera définitivement le 15 juin 2002 seulement, avec entre temps une analyse de l’APAVE établissant des rejets de dioxines bien supérieurs à la norme autorisée.

L’infraction, qui consiste à exploiter ou à poursuivre l’exploitation d’une usine en méconnaissance d’un arrêté préfectoral, est donc bien caractérisée.

Deuxième infraction : la mise en danger délibérée d’autrui

C’est le grand apport de cette décision de justice, qui consacre l’application de cette infraction en matière environnementale et plus particulièrement dans le domaine des déchets. Cette infraction est habituellement considérée comme très difficilement caractérisable, et butte généralement sur la démonstration du lien de causalité entre la pollution considérée, et son impact sur les personnes.

La Cour d’appel a rappelé que l’élément matériel (les faits de l’infraction) est bien constitué. Tout d’abord, elle a constaté l’existence d’une violation délibérée de l’obligation de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement (premier critère), en l’occurrence un arrêté préfectoral. Elle a ensuite clairement détaillé l’existence d’une exposition au risque immédiat de mort ou de blessures graves (deuxième critère), dans la mesure où :

• il existe un risque cancérigène certain résultant d’une exposition aux poussières et aux dioxines, au monoxyde de carbone et à l’acide chlorhydrique,
• il existe un risque immédiat de mort ou de blessures graves à raison des cinq mois et demi de fonctionnement de l’usine à compter de sa création, et ce peu important la durée de la poursuite de l’exploitation.

Dans sa décision, la cour revient sur un rapport d’expertise (passages non reproduits ici) détaillant précisément la surexposition aux polluants dont la dioxine, sa dangerosité et le fait que « quelqu’en soit sa durée, la poursuite de l’exploitation de l’UIOM entraînait un risque immédiat de blessures graves pour les personnes exposées« .

S’agissant de l’élément intentionnel de l’infraction, celui-ci est également bien constitué puisque les responsables de l’installation ont, à l’époque, délibérément décidé de ne pas se mettre en conformité :

Malgré la connaissance de rejets anormalement élevés et les multiples mises en demeure, l’incinérateur restera en fonctionnement jusqu’à sa fermeture définitive, le 15 juin 2002. Les populations seront fortement impactées par l’exploitation de l’incinérateur, puisque plusieurs personnes se feront diagnostiquer des cancers ou des lymphomes.

La faible indemnisation des préjudices

En appel, la décision a été largement confirmée mais amoindrie en particulier s’agissant de l’indemnisation des préjudices. Pour les 165 personnes s’étant constituées partie civile, 500€ de préjudice d’anxiété ont été versés pour chaque mois entre la période allant du 1er janvier au 15 juin 2002, soit 2 750€ par personne contre 21 000€ en première instance (la période 1999/2001 étant exclue puisque le SIGUAM exploitant a été dissous au 1er janvier 2002). D’autres préjudices ont été rejetés et non indemnisés, tels que l’exploitation d’un potager, ou la dépollution des sols et des toitures. Le préjudice d’anxiété d’avoir allaité un enfant est reconnu sur le principe mais, faute de l’avoir justifié, aucune partie civile ne s’est vue indemnisée. Un périmètre de 5km autour de l’usine a été retenu  (conformément à des recommandations concernant la consommation des aliments émises à l’époque) pour indemniser les seules personnes ayant vécu au sein de ce périmètre.

Par ailleurs, l’indemnisation des maladies pouvant découler de l’exposition à de telles substances, n’a elle aussi pas été retenue par la Cour d’Appel :

La Commune de Maincy, également partie civile, faisait valoir une demande d’indemnisation au titre de la pollution de son territoire, de la mise en danger de ses administrés, et de la perte de jouissance pour l’empêchement d’utiliser certaines parties de son territoire. Elle a obtenu 80 000 euros au total, dont 15 000€ en application du principe de la réparation du préjudice écologique, étant rappelé que la loi du 8 août 2016 n’a pas pu être appliquée, du fait que l’action en justice était antérieure à la publication de cette loi.

L’amende pénale à laquelle la CAMVS a été condamnée a quant à elle été diminuée, passant de 250 000€ dont 50 000€ avec sursis en première instance, à 100 000€ avec sursis en appel.

Par conséquent, ce procès illustre bien les difficultés de l’indemnisation des victimes en droit pénal de l’environnement. Court rayon géographique d’indemnisation, montants relativement faibles pour des évènements pouvant changer le cours d’une vie voire la détruire, non indemnisation de certains préjudices, caractère public de l’établissement condamné conduisant à une réduction de l’amende pénale… Il reste encore du chemin pour une réparation intégrale des dommages causés aux personnes dans le contexte de pollutions diffuses. En particulier, le lien de causalité entre pollution et le dommage fait figure de serpent de mer dans les procès environnementaux. Sans doute la loi de 2016 sur le préjudice écologique doit encore livrer son plein effet et permettra dans le futur, ce serait vivement souhaitable, une meilleure indemnisation des préjudices des particuliers ou des personnes morales telles que des collectivités.

Une base juridique durement acquise pour d’éventuels contentieux futurs

Tout d’abord, nous constatons que cette décision définitive, aucun pourvoi n’ayant été formé, est historique. L’affaire de l’incinérateur de Vaux-le-Pénil constitue une première, et un socle solide pour alimenter de futurs recours si une telle situation venait à se reproduire. Selon les avocats des parties civiles, c’est la première fois que les juges condamnent pénalement un incinérateur sur le délit de mise en danger délibérée d’autrui, du fait de l’exploitation non conforme d’une installation ayant exposé les populations à des polluants. A cet égard, il convient de rappeler le précédent procès emblématique relatif à l’incinérateur de Gilly-sur-Isère dans les années 2000, qui n’avait pas abouti sur ce point, du fait d’une dissolution du syndicat de l’époque. On ne peut que se réjouir de la reconnaissance, enfin, d’un tel délit, qui confirme en l’espèce les conséquences néfastes sur la santé de l’exploitation de l’incinérateur de Vaux-le-Pénil, et les effets délétères des polluants concernés. Par ailleurs, cela constitue un réel avertissement pour les exploitants d’usines d’incinération, rappelant qu’il leur incombe de respecter les diverses réglementations applicables en la matière.

Ensuite, ce procès illustre bien la difficulté des citoyens et des victimes pour obtenir gain de cause, et les moyens et la persévérance sans faille dont elles doivent disposer pour obtenir réparation. Celles-ci ont bien évidemment été assistées d’avocats pugnaces et spécialisés, dont Maître Corinne Lepage, bien identifiée dans ce domaine.

En outre, l’accès à l’information environnementale demeure fragile : si les collectivités et exploitants sont tenus de réaliser des rapports annuels d’exploitation retraçant le (non) respect des valeurs limites d’émission et signalant les dépassements éventuels, une enquête récente réalisée par Rue89 Strasbourg montre les limites de l’auto-contrôle par les exploitants. En effet, ceux-ci peuvent masquer des dépassements de normes, dans des centaines de pages de tableaux et de données. Seuls des contrôles très réguliers et poussés de la part des services déconcentrés de l’Etat (DREAL) peuvent être de nature à mettre au jour de telles pratiques. Or, la France comptait 1 607 inspecteurs en 2018 pour près de 500 000 établissements à surveiller dont 25 000 soumis à autorisation (c’est-à-dire présentant des risques significatifs pour l’environnement).

Enfin, la réglementation elle-même autorise le dépassements de normes aux usines d’incinération, à hauteur de 60 heures par an (voir article 10 de l’arrêté de septembre 2002), amenuisant par là-même sans doute la possibilité de faire reconnaître les infractions décrites ci-avant (il faudrait sans doute que ce délai soit largement dépassé pour être considéré comme une infraction).

Cette affaire a donc pu aboutir après une mobilisation puissante des associations locales et de certains élus locaux, dans une situation devenue ubuesque d’une usine fonctionnant illégalement durant plusieurs mois, faisant de ce dossier un véritable scandale, sans doute non représentatif des pratiques du secteur. En tout état de cause, cette affaire doit amener les institutions publiques et les industriels à trouver les moyens de restaurer la confiance des citoyens, largement émaillée par ce type de scandale. Lors des nombreuses réunions publiques et concertations auxquelles Zero Waste France participe, nous constatons pourtant encore souvent des éléments de langage stéréotypés de la part des exploitants, lesquels affirmant à répétition qu’ils « respectent les normes », sans aller plus loin dans le dévoilement des impacts du traitement des déchets (quelles émissions précises, quels impacts, etc.). Pourtant, la véritable transparence dans ces impacts est le seul préalable de nature à pouvoir rétablir cette confiance.