Règlement emballages (PPWR) : un socle minimal pour des politiques publiques de prévention et de réemploi ambitieuses
Dans le cadre du Pacte Vert, la Commission européenne dévoilait fin 2022 son projet de texte visant à harmoniser les règles relatives aux emballages. Le règlement dit “PPWR” entre finalement en vigueur ce mardi 11 février. Frein ou opportunité ? ZWF décrypte les enjeux relatifs à l’articulation du droit français avec le nouveau règlement.
Les enjeux posés par l’adoption d’un règlement
Dès 2020, la France avait été pionnière en renforçant considérablement les mesures visant à prévenir la production de déchets : objectifs de réduction et de réemploi sur les emballages en plastique à usage unique, mesures visant à encourager les alternatives aux bouteilles en plastique, intégration d’obligations relatives à la prévention et au réemploi dans les cahiers des charges des filières relevant de la responsabilité élargie des producteurs (financement des fonds de réemploi et de réparation notamment), pour ne citer que quelques exemples.
Plus généralement, le législateur français s’est souvent montré exemplaire dans la transposition des directives européennes en matière de déchets. Par exemple, la France est aujourd’hui l’un des États européens dont le régime de la responsabilité élargie des producteurs est le plus abouti. S’agissant des directives visant à réduire l’impact sur l’environnement des sacs en plastique (2015) [1], puis d’un plus grand nombre de produits en plastique à usage unique (2019) [2], la France est souvent allée plus loin, en consacrant par exemple davantage d’interdictions que celles prévues par les textes européens.
Or, cette fois-ci, la réforme a conduit à supplanter la directive – qui laisse une certaine marge de manœuvre aux États membres par le jeu de la transposition – par le règlement européen sur les emballages et déchets d’emballages (PPWR) [3]. Ce texte, dont les dispositions sont d’application directe, a pour objectif premier de contribuer « au fonctionnement efficace du marché intérieur (…) afin d’éliminer les obstacles au commerce ainsi que les distorsions et les restrictions de concurrence au sein de l’Union ». Prévenir ou réduire «les effets néfastes des emballages et des déchets d’emballages sur l’environnement et la santé humaine” est un objectif plus secondaire du PPWR [4].
Dans ce contexte d’harmonisation de la réglementation européenne, l’enjeu pour la France était donc de taille : obtenir un socle de règles communes qui ne soit pas bloquant pour l’adoption de nouvelles mesures visant à atteindre les objectifs qu’elle s’est fixée.
Alors que le PPWR est aujourd’hui instrumentalisé par les lobbies industriels pour justifier à tort des retours en arrière, Zero Waste France propose un décryptage du texte pour lutter contre cette désinformation.
Les mesures de prévention, pierre angulaire de la sortie du tout-jetable
Des objectifs de prévention contraignants
Jusqu’à présent, la France s’était fixée des objectifs généraux sur la prévention des déchets – comme la réduction de 15% des déchets ménagers et assimilés d’ici 2030 par rapport à 2010 [5] – ; ou visant certains matériaux, tel que l’objectif de réduire les emballages en plastique à usage unique de 20% d’ici 2025 par rapport à 2018 [6].
Ainsi, le PPWR vient consacrer pour la première fois des objectifs de réduction contraignants en matière d’emballages. En effet, l’article 43 (1) prévoit que les États membres doivent « rédui[re] la quantité de déchets d’emballages produits par habitant, par rapport à la quantité de 2018 », de « 5 % d’ici à 2030 », « 10 % d’ici à 2035 » et de « 15 % d’ici à 2040 ».
Bien que ces nouveaux objectifs paraissent peu ambitieux, le même article prévoit – art. 43 (7) – que « les États membres peuvent introduire des mesures de prévention des déchets d’emballages qui dépassent les objectifs minimaux fixés au paragraphe 1 ». Les États membres sont donc encouragés à aller plus loin que ce que prévoit le règlement.
Enfin, le texte précise que l’atteinte de ces objectifs ne doit pas conduire au passage à des matériaux plus légers (généralement, à la faveur du plastique), et que les États doivent « s’efforcer de réduire la quantité de déchets d’emballages en plastique produits » (article 43 § 5).
PPWR et mesures d’interdictions : la France autorisée à conserver sa longueur d’avance
Pour rappel, la loi AGEC avait permis l’adoption de mesures ciblées afin de réduire significativement les déchets d’emballages. Par exemple, l’obligation pour les établissements de restauration pouvant accueillir au moins 20 couverts simultanément de servir la clientèle consommant sur place dans de la vaisselle réemployable [7] avait pour objectif de prévenir les près de vingt milliards de contenants et couverts jetables utilisés dans la restauration chaque année [8].
Ainsi, les grandes enseignes de restauration rapide comme Quick, Burger King ou encore KFC étaient déjà visées en France par cette mesure, ce qui a donné lieu à une campagne de lobbying sans précédent sous la houlette du leader du secteur, McDonald’s, lors des différentes étapes de négociations ayant précédé l’adoption du règlement [9].
C’est l’article 25 du PPWR, en fonctionnant par renvoi à l’annexe V, qui détermine les produits qui ne pourront plus être mis sur le marché à partir de 2030. Après de longues tractations, cette liste a largement été vidée de son contenu et les interdictions comprennent de nombreuses exemptions. Surtout, ces interdictions ne concernent que des emballages en plastique.
L’article précise toutefois que « les États membres peuvent maintenir les restrictions adoptées avant le 1er janvier 2025 concernant la mise sur le marché d’emballages dans les formats et aux fins énumérés à l’annexe V, mais fabriqués à partir de matériaux non énumérés à l’annexe V ».
Cette précision est extrêmement importante puisque l’interdiction d’employer des emballages jetables, dans les enseignes de restauration rapide notamment, est d’application générale en France quelle que soit la nature des matériaux utilisés.
Ensuite, la mesure visant à interdire la vente des fruits et légumes sous emballage composé en tout ou partie de plastique [10], également adoptée via la loi AGEC, a elle aussi été préservée bien qu’elle ne soit toujours pas applicable. Ainsi, Zero Waste France demande que le décret d’application mentionné à l’article 77 de la loi AGEC soit mis en consultation dans les plus brefs délais.
En effet, et contrairement à ce que soutiennent les lobbies du plastique, rendre applicable cette mesure est conforme au règlement en application des dispositions susmentionnées.
L’acharnement judiciaire des industrielles du plastique
Pour rappel, en décembre 2022, le Conseil d’État avait annulé le premier décret d’application permettant l’entrée en vigueur de la mesure, à la suite d’un recours des organisations représentantes des industries du plastique. Un second décret avait été publié à l’été 2023 en dépit de la notification de la Commission européenne demandant à la France de reporter l’adoption du texte, dans l’attente du nouveau règlement. Ainsi, ce texte a lui aussi été annulé par le Conseil d’État par une décision du 8 novembre dernier, à la demande des industriels, pour des raisons procédurales.
Une opportunité pour l’économie du réemploi
Les Etats membres encouragés à aller plus loin malgré des obligations minimales
Les objectifs de réemploi consacrés dans le PPWR sont peu lisibles, à cause des nombreuses exemptions et dérogations prévues par le texte.
En bref, seulement certaines catégories d’emballages sont visées par des objectifs de réemploi :
- Le secteur des boissons (alcooliques et non-alcooliques) : 10% d’ici 2030, 25% d’ici 2040 [11] ;
- Les emballages dédiés au transport des produits : 40% d’ici 2030, 70% d’ici 2040, à l’exclusion des boîtes en carton ;
- Les emballages dits « groupés » permettant de présenter les produits en lots : 10% d’ici 2030 et 40% d’ici 2040, à l’exclusion là encore des emballages en carton.
On retrouve en creux, via les objectifs de réemploi sur les emballages de transport et les emballages groupés, une volonté de réduire les emballages les plus superflus – volonté qui transpire déjà en droit français [12].
Plus globalement, l’absence de généralisation des objectifs de réemploi reflète un manque de volonté politique d’imposer aux industriels la transition vers un véritable modèle du réemploi, où le recours à des contenants réemployables deviendrait la règle et non plus l’exception.
Ainsi, seuls sont finalement visés les contenants pour boissons, c’est-à-dire le seul secteur où la consigne pour réemploi est déjà en partie en vigueur dans certains États membres.
En tout état de cause, malgré des objectifs de réemploi minimaux, là encore, le règlement appelle les États membres à « encourager les emballages réutilisables et les systèmes de réemploi », l’objectif étant que les emballages soient « conçus, fabriqués et commercialisés de manière à permettre un réemploi autant de fois que possible ».
Ainsi, en matière de réemploi, les États membres sont également autorisés à adopter des objectifs supplémentaires et plus ambitieux.
L’obligation d’assurer une offre relevant du réemploi à horizon 2030
Autre obligation déjà présente dans la loi AGEC, il résulte de l’article 32 du règlement que, s’agissant du secteur de la vente à emporter, les consommateur·ices devront avoir la possibilité d’être servi·es dans leur propre contenant dès 2027.
Puis, à partir de 2028, le recours à des contenants réemployables ne dépendra plus seulement des consommateur·ices, puisque les distributeurs finaux (opérant dans le secteur des hôtels – cafés – restaurants et de la vente à emporter) auront pour obligation d’offrir « la possibilité d’obtenir les produits dans un emballage réutilisable relevant d’un système de réemploi » (art. 33§1). Autrement dit, les consommateur·ices devront avoir la possibilité de choisir d’être servi·es dans un contenant réemployable relevant d’un système de réemploi organisé, comme la consigne.
Enfin, à partir de 2030, l’ensemble des « distributeurs finaux » devra s’efforcer « de proposer 10 % des produits en vente dans un format d’emballage réutilisable » (article 33§5). Or, il s’agit là encore d’une obligation minimale, que les États membres peuvent dépasser. En ce sens, la disposition de la proposition de loi du 17 octobre 2023 [13], visant l’allocation de 20 % de l’espace aux produits consignés est tout à fait compatible avec le nouveau règlement.
Le risque d’un nouveau retard sur la généralisation de la consigne pour réemploi
Aux termes de l’article 50 du PPWR, les États membres « prennent les mesures nécessaires pour assurer la collecte séparée d’au moins 90 % en poids » des bouteilles en plastique et des canettes pour boissons. L’article précise qu’il deviendra obligatoire pour les Etats membres d’ici cette date de mettre en place un système de consigne (pour recyclage) à cette fin, si l’Etat n’est pas en mesure d’assurer ces taux de collecte autrement. Ainsi, le système de consigne vise à inciter consommateur·ices à déposer leurs bouteilles vides dans un dispositif dédié, contre la remise d’une somme d’argent.
Pour Zero Waste France, investir dans la mise en place d’une consigne pour recyclage est à ce stade contre-productif, dans la mesure où la France, via la loi AGEC, a fixé des objectifs visant à diminuer drastiquement les bouteilles pour boisson en plastique à usage unique mises sur le marché.
Alors que Zero Waste France demande depuis des années que des moyens soient alloués au déploiement de la consigne pour réemploi, l’association craint que l’obligation de mise en œuvre de la consigne pour recyclage – en raison du défaut d’atteinte de l’objectif de collecte, aujourd’hui très prévisible – ne devienne l’alibi pour concentrer toujours plus d’efforts sur le recyclage, au détriment de la prévention et du réemploi.
Ainsi, Zero Waste France rappelle la nécessité d’encourager le recours à des alternatives aux bouteilles pour boisson à usage unique, et appelle les autorités à suivre l’application des mesures déjà en vigueur, comme l’équipement des établissements publics en fontaine à eau.
L’interdiction de mettre sur le marché des emballages non recyclables
Si les mesures d’interdictions, par le jeu de l’article 25 et de l’annexe V du règlement sont globalement décevantes par le faible nombre de produits visés, l’article 6 sur la recyclabilité des matériaux permet en partie d’élever l’ambition du texte.
En effet, chaque catégorie d’emballage va faire l’objet d’un travail par la Commission européenne consistant à établir des critères auxquels sera associée une note visant à déterminer la capacité d’un emballage à être recyclé : si la performance de recyclage est inférieure à certain taux – 70 % dans un premier temps – l’emballage sera alors considéré comme non recyclable et ne pourra plus être mis sur le marché.
Le règlement prévoit déjà un socle de facteurs devant être pris en compte par la Commission dans l’élaboration de critères adoptés pour chaque catégorie d’emballage : séparabilité des composants de l’emballage, efficacité des infrastructures existantes pour collecter et trier ledit emballage, capacité à fabriquer l’emballage initial à partir de la matière recyclée, notamment.
En France, le Décret n° 2021-517 du 29 avril 2021 relatif aux objectifs de réduction, de réutilisation et de réemploi, et de recyclage des emballages en plastique à usage unique pour la période 2021-2025 (Décret 3R) consacrait déjà en son article 3 un objectif de « tendre vers » 100% de recyclage des emballages en plastique à usage unique, à échéance du 1er janvier 2025, étant précisé que « l’objectif est que les emballages en plastique à usage unique mis sur le marché disposent, d’ici au 1er janvier 2025, d’une filière de recyclage opérationnelle (…) ».
Autrement dit, exit les emballages en plastique non recyclables. Conformément à cette disposition, la loi Climat et Résilience de 2021 est venue compléter l’article L. 541-15-10 du Code de l’environnement, en prévoyant l’interdiction des emballages en polystyrène « non recyclables et dans l’incapacité d’intégrer une filière de recyclage » à compter du 1er janvier 2025.
Pour Zero Waste France, c’est aujourd’hui une certitude : le polystyrène n’échappera pas à l’interdiction, dans la mesure où ses taux de recyclage sont structurellement bas, malgré des investissements massifs [14].
Au lieu de continuer de subventionner le développement de solutions de recyclage, les pouvoirs publics ont la responsabilité d’encourager les acteurs économiques à renoncer à la production et à l’usage de cette famille de matériaux qui présentent par ailleurs, des risques sanitaires.
Le PPWR constitue donc une base sur laquelle les États membres peuvent s’appuyer pour fixer des objectifs encore plus ambitieux en matière de prévention et de réemploi. ZWF exhorte la France à continuer d’appliquer les mesures ambitieuses de la loi AGEC et à ne pas céder aux sirènes des lobbies alarmistes. Il est permis de rappeler que le développement du réemploi constitue une double opportunité écologique et économique, là où l’industrie de l’usage unique ne sert que les intérêts de quelques-uns, au détriment de l’intérêt général et de la planète.
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[1] Directive du 29 avril 2015 modifiant la directive 94/62/CE en ce qui concerne la réduction de la consommation de sacs en plastique légers.
[2] Directive du 5 juin 2019 relative à la réduction de l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement ; Rapport évaluant la transposition et la mise en oeuvre de la Directive : Rethink Plastic, Evaluation of the Single Use Plastic Directive, Effectiveness and compliance across Europe, December 2024.
[3] Règlement du 19 décembre 2024 relatif aux emballages et aux déchets d’emballages.
[4] Ibid., art. 4.
[5] Article L. 541-1 I. 1° du Code de l’environnement.
[6] Décret n° 2021-517 du 29 avril 2021 relatif aux objectifs de réduction, de réutilisation et de réemploi, et de recyclage des emballages en plastique à usage unique pour la période 2021-2025 (Décret 3 R), art. 2.
[7] Article D. 541-342 du Code de l’environnement.
[8] Rapport d’information n° 2696, Mission d’information sur l’évaluation de l’impact de la loi Agec, Mme Véronique Riotton et M. Stéphane Delautrette, publié le 29 mai 2024.
[9] Voir notamment : Contexte, Laura Merci, “Règlement emballages : la recette de McDonald’s pour un lobbying réussi”, 23 octobre 2024.
[10] Article L. 541-15-10 III. 2° alinéa 14.
[11] Sont notamment exclus de l’obligation de réemploi : les produits laitiers, le vin et autres spiritueux, les micro-entreprises, les distributeurs ayant une surface de vente inférieur à 100 m2 où les petites communes (moins de 2000 habitants et une densité de population inférieure à 54 habitant/km2).
A côté des produits et personnes exemptés, il existe un régime dérogatoire aux obligations de réemploi en cas d’atteinte d’un certain niveau de recyclage. Nous renvoyons à une lecture plus détaillée de l’article 29 du règlement.
[12] Le Décret 3R relatif aux emballages plastiques vise notamment à supprimer les emballages inutiles, au sens où ils ne remplissent pas une fonction essentielle.
[13] Proposition de loi n° 1762 visant au rehaussement des objectifs de réemploi des emballages et à la généralisation de la consigne du verre, enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale le 17 octobre 2023.
[14] Voir notamment : France Info, Polystyrène : le lobbying gagnant des industriels pour éviter l’interdiction des pots de yaourts et barquettes de viande, 17 juin 2024.
