Régulation des plastiques à usage unique : où en est vraiment la France ?
Pionnière dès 2015 avec l’interdiction de certains produits en plastique à usage unique, la France s’est particulièrement fait remarquer en se fixant un horizon, via la loi AGEC, de la sortie des emballages en plastique à usage unique d’ici 2040. Parvient-elle à respecter le cap qu’elle s’est fixé ? Zero Waste France fait le point.
Interdire la mise en marché de certains produits : effet d’annonce ou réalité ?
Malgré l’adoption de textes successifs en ce sens, très peu d’emballages et de produits en plastique à usage unique sont en réalité interdits aujourd’hui. En effet, les textes sont truffés de dérogations et d’exceptions. Par exemple, les sacs en plastique, qui auraient dû disparaître progressivement depuis 2016, inondent encore les marchés. Pour cause : jusqu’en 2021, seuls étaient interdits les sacs mis à disposition ou vendus « en caisse » (ou équivalent) [1]. Interdiction visiblement peu effective, la loi AGEC viendra préciser que leur fabrication, importation, ou cession à des personnes ou entreprises établies sur le territoire, sont plus largement prohibées. Outre ces marges d’appréciation, seuls les sacs « légers » sont visés par l’interdiction, c’est-à-dire les sacs d’une épaisseur inférieure ou égale à 0,05 millimètres (mm). Autrement dit, les sacs « très légers » (0,015 mm), biosourcés et composables, nécessaires à des fins d’hygiène et pour la vente de denrées alimentaires en vrac, sont exemptés de l’interdiction. À l’inverse, les sacs plus épais (supérieur à 0,05 mm) échappent à la qualification « d’usage unique », et donc à l’interdiction.
S’il n’existe à ce jour aucune étude évaluant l’évolution des quantités de sacs en plastique mises sur le marché, l’impact de ces mesures paraît illusoire. Dans les faits, deux constats peuvent être dressés : dans certains cas, les sacs en plastique légers continuent à être employés malgré l’interdiction ; dans les autres, ils sont tout simplement remplacés par des sacs plus épais, avec pour conséquence d’augmenter la quantité de plastique mise en circulation. Exit la réduction des plastiques à usage unique. Au niveau européen, les sacs en plastique ne sont pas aujourd’hui frappés par une interdiction : il faudra attendre 2030 pour que les sacs en plastique « très légers » soient prohibés au sein du marché intérieur. Or, là encore, ils seront exemptés dès lors qu’ils sont rendus nécessaires pour des raisons d’hygiène ou afin d’éviter le gaspillage alimentaire – Autrement dit, il s’agit de sacs étant déjà exemptés de l’interdiction en France. Rien de nouveau donc, sous le soleil.
Autre exemple : l’interdiction de la vaisselle jetable en plastique. La France avait également été pionnière sur ce point en inscrivant dans son droit en 2015, l’interdiction des gobelets, verres et assiettes jetables en plastique à partir de 2020 [2]. Mais là encore, l’interdiction est loin d’être absolue, puisqu’elle vise uniquement à prohiber ces produits lorsqu’ils sont vendus en supermarchés. Autrement dit, un gobelet en plastique peut encore être utilisé en qualité d’emballage, lorsqu’il accompagne, par exemple, une boisson vendue pour être consommée à emporter. En outre, ces produits bénéficient d’une exemption dès lors qu’ils sont composés à 50 % de matière « biosourcé » (il peut là encore s’agir de plastique) et qu’ils sont compostables en « compostage domestique » (le produit se dégrade « naturellement » dans un composteur détenu par un ménage) ; ce qui laisse une certaine marge de manœuvre pour les innovations.
Il faudra donc attendre une directive européenne de 2019 pour que l’interdiction prenne toute sa portée [3]. En effet, le texte prévoit notamment l’interdiction des assiettes, qu’elles soient fabriquées « entièrement ou partiellement à partir de plastique ». Autrement dit, qu’elles soient biosourcée ou non, la présence du plastique dans les assiettes, même en carton – et lorsque le plastique est réduit à un film plastique – est complètement prohibée, même lorsque les assiettes sont vendues en qualité d’emballage (incluant ainsi la vente à emporter, entre autres).
Pour les gobelets, c’est une autre affaire : la directive ne vise pas à interdire la mise en marché de gobelets composés en tout ou partie de plastique, mais impose simplement aux États-membres de prendre « les mesures nécessaires pour parvenir à une réduction ambitieuse et soutenue de [leur] consommation ». Cette mesure a été transposée en droit français par l’adoption d’une disposition visant à limiter progressivement la teneur maximale en plastique autorisée. Ainsi, depuis le 1er janvier 2024, les gobelets doivent contenir au maximum 8 % de plastique (contre 15 % en 2022). Le texte prévoit en outre qu’un bilan d’étape devra être réalisé en 2024 s’agissant des « progrès réalisés en matière de solutions alternatives aux gobelets à usage unique contenant du plastique » et afin « d’évaluer la faisabilité technique d’une absence de plastique dans les gobelets restant autorisés à compter du 1er janvier 2026 ».
Ainsi, la prohibition de la présence du plastique dans les gobelets (de fait, en carton) ne verra le jour que s’il est prouvé que c’est techniquement faisable. En clair, l’interdiction est conditionnée à notre capacité collective à produire des gobelets en carton qui soient imperméables, sans recourir à une proportion minimale de plastique.
Les risques posés par la substitution
Ce qui ressort de ces exemples en creux, est qu’aujourd’hui, dans les faits, les réflexions sur la réduction du plastique ne parviennent toujours pas à s’inscrire dans une démarche plus globale visant à repenser des modes de production et de consommation qui reposent sur l’usage unique. Les logiques productivistes et consuméristes – qui ont conduit à démultiplier les produits en plastique à usage unique – sont reproduites vis-à-vis d’autres matériaux, à usage unique également.
Certes, restreindre la mise en marché de produits en plastique répond à des craintes multiples : les plastiques sont des matériaux qui contiennent de nombreux produits chimiques, toxiques pour la santé humaine et l’environnement. Ils ne sont pas inertes, et migrent notamment sous l’effet de la lumière et de la chaleur, et ils sont particulièrement persistants dans nos organisme (sous forme de micro et nano plastiques) en raison de leur résistance. Leurs propriétés intrinsèques sont donc éminemment problématiques, et entraînent des conséquences en chaîne, de leur production à leur gestion en tant que déchets. Pour autant, remplacer le plastique par d’autres matériaux, dans une logique d’usage unique, pose des problèmes similaires : lorsque les objets cartonnés sont dépourvus de plastique à proprement parler, le plastique est remplacé par d’autres composants pour remplir les mêmes fonctions (les PFAS notamment, aux fins d’imperméabilisation). Aussi, réduire la présence du plastique dans certains objets soulève également des difficultés d’un nouvel ordre : le gobelet par exemple, en contenant certes moins de plastique qu’avant, est désormais multi-matériaux, ce qui en complexifie le recyclage (voire le rend tout simplement non recyclable). L’objectif est donc d’agir contre l’usage unique – ce pour quoi Zero Waste France lutte depuis de nombreuses années.
C’est pour cette raison que les mesures visant à interdire certains produits en plastique ne prennent tout leur sens que lorsqu’elles sont assorties d’incitations visant à réduire le recours à l’usage unique. La Loi AGEC a fait un premier pas en ce sens en prévoyant que les vendeurs de boissons à emporter doivent adopter une tarification plus basse lorsque la boisson est vendue dans un récipient réemployable présenté par les consommateur·ices par rapport au prix demandé lorsque la boisson est servie dans un gobelet jetable [4]. Plusieurs critiques peuvent être formulées à l’égard de cette mesure, largement insuffisante, et notamment : d’une part, force est de constater que rien n’a été fait pour que cette incitation financière soit portée à la connaissance des consommateur·ices, d’autre part, elle externalise l’effort auprès des consommateur·ices qui doivent s’équiper d’un récipient réutilisable, là où un système de consigne harmonisé dans la vente à emporter rendrait le dispositif plus accessible pour les consommateur·ices.
Faut-il interdire les matières plastiques les plus polluantes ? Le cas du polystyrène
À défaut de mesures visant à interdire certains usages du plastique, une approche alternative est celle des matériaux : interdire une catégorie de produit dès lors qu’ils sont composés à partir d’un plastique prohibé. Une telle interdiction a visé dans un premier temps les plastiques oxo fragmentables [5], des plastiques qui se décomposent sous l’effet de la chaleur et des rayons UV. Dès janvier 2014 [6], une proposition de loi qui n’a pas vu le jour proposait d’interdire ce plastique, en raison du fort taux de dispersion. In fine, l’interdiction sera cantonnée aux sacs en plastique dans un premier temps, avant de se généraliser en 2021.
C’est désormais le polystyrène, utilisé en qualité d’emballage, qui est dans le viseur d’une interdiction. Depuis la Directive SUP de 2019, sont interdits les contenants alimentaires et pour boisson en polystyrène expansé, utilisés dans la vente à emporter [7]. Au moment de l’adoption de la directive, cette mesure est motivée par le « danger » que représente cette matière pour les écosystèmes, et plus particulièrement, pour les milieux marins (les produits dans ce matériau se fragmente en petites « billes » qui s’éparpillent dans les écosystèmes et qui sont par la suite très difficile à extraire).
Pourtant, la famille de plastique que regroupe les polystyrènes est dans son ensemble particulièrement préoccupante pour la santé humaine : des revues médicales prestigieuses font de plus en plus souvent état de liens entre le polystyrène et certaines pathologies – maladie de Parkinson, matière « cancérigène probable ». Le polystyrène représente également « plus du tiers des plastiques retrouvés dans la nature ». Loin de constituer un argument d’autorité, ce ne sont pas les risques sanitaires ni les impacts sur l’environnement qui ont primé dans l’interdiction à venir des emballages en polystyrène.
En effet, la loi Climat et résilience prévoit en son article 23 VI que, « à compter du 1er janvier 2025, les emballages constitués pour tout ou partie de polymères ou de copolymères styréniques, non recyclables et dans l’incapacité d’intégrer une filière de recyclage, sont interdits [8] ». Pour cause : le polystyrène représente aujourd’hui 16% du gisement des emballages en France, alors que seul 3 à 4% de ce gisement est exporté pour être recyclé [9]. Autrement dit, le polystyrène n’est pas vraiment une matière intéressante pour atteindre des taux de recyclage performants. Pour autant, comme le rapporte une enquête du Monde et de France Info [10], lors du vote de la loi, les industriels ont réussi à convaincre les élus de conditionner l’interdiction à l’absence de filière de recyclage spécifique, alors même que le gouvernement était en mesure de savoir, dès 2021, que l’élaboration d’une filière de recyclage n’aboutirait pas. Alors que l’interdiction aurait pu entrer en vigueur dans quelques mois, le mirage du développement d’une filière de recyclage permet aujourd’hui de justifier le report de l’interdiction. Et le nouveau règlement européen relatif aux emballages et déchets emballages est aujourd’hui l’excuse parfaite pour entériner ce report.
Pour rappel, en mars 2024, les États membres se sont accordés sur un règlement qui vient réformer le droit de l’Union relatif aux emballages et aux déchets d’emballage. Or, le texte se fixe notamment comme objectif d’adopter des critères et une méthodologie harmonisée d’évaluation de la recyclabilité des emballages. Autrement dit, chaque catégorie d’emballage va faire l’objet d’un travail par la Commission européenne consistant à établir des critères, auxquels sera associée une note visant à déterminer la capacité d’un emballage à être recyclé : si la performance de recyclage est inférieure à certain taux – 70 % – l’emballage sera alors considéré comme non recyclable ne pourra plus être mis sur le marché.
Socle de facteurs pour l’élaboration de critères
Plus concrètement, le règlement prévoit un socle de facteurs devant être pris en compte par la Commission dans l’élaboration de critères adoptés pour chaque catégorie d’emballage, par actes délégués :
- La séparabilité des composant de l’emballage et donc la capacité des emballages à être séparés en différents flux aux fins de tri ;
- L’efficacité des processus de collecte et de tri existants ;
- L’évolution desdits processus (ce qui ne peut pas être recyclé aujourd’hui pourrait l’être dans 2 ans par exemple) ;
- La qualité des matières issues du processus du recyclage (capacité à fabriquer l’emballage initial à partir de la matière recyclée, propre au contact alimentaire par exemple) ;
- L’identification de substances préoccupantes qui limitent le recyclage ; voire imposer des restrictions sur la présence de telles substances.
Chacun de ces critères sera pondéré par unité d’emballage ; puis chaque emballage sera classé dans les catégories A, B ou C.
Or, certains emballages en polystyrène, et la famille des polystyrènes plus largement [11], sont justement visés par cette méthodologie. L’alibi parfait donc, pour reporter l’entrée en vigueur de l’interdiction, prévue depuis 2021. C’est ainsi que dans un avis du 28 septembre dernier [12], le Ministère de la Transition Écologique énonce que « l’application, dès le 1er janvier 2025, de l’avant-dernier alinéa du III de l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement entraîne un risque de contrariété avec le futur règlement européen » afin de justifier le report de la mesure. Autrement dit, la France ne saurait interdire certains emballages en polystyrène au motif de leur non recyclabilité, alors même que l’Union n’a pas encore défini quels sont justement les emballages en polystyrène devant être considérés comme non-recyclables. Cela étant, l’interdiction figurant dans la loi, son report suppose l’adoption d’une nouvelle législation en ce sens.
Dans le cas des emballages en polystyrène, attendre la conception de ces critères et méthodologie communs peut étonner lorsque l’on connaît leur faible taux de recyclabilité. Au cours des trois dernières années, l’État a déjà massivement investi dans le développement d’une filière de recyclage, sans succès. Reporter l’interdiction, c’est acter un énième délai supplémentaire aux profits des industries de l’agroalimentaire et du plastique pour trouver une solution de recyclage, et permet a minima de maintenir le statu quo pendant cinq années, malgré les effets délétères connus de ces matériaux sur la santé et l’environnement. Une fois de plus, le mirage du recyclage justifie que l’on continue à inonder le marché de produits en plastique à usage unique, au lieu de penser et de financer des alternatives.
Le recyclage, une solution insuffisante pour endiguer la pollution plastique
Pour rappel, ces vingt dernières années, la consommation mondiale de plastique a explosé, avec 430 millions de tonnes de plastiques consommées en 2020, contre seulement 2 millions de tonnes en 1950. Selon les projections de l’OCDE, serait encore amenée à tripler d’ici 2060.
En France, sur les 4,8 millions de tonnes de plastique utilisées chaque année, 3,5 tonnes finissent à la poubelle, et seulement 26 % des déchets plastiques sont recyclés [13]. La consommation de plastique provient à 45 % des emballages[14], alors que le taux de recyclage des emballages plastique plafonne à 24,5% contre un taux de recyclabilité à 86 % pour le verre et l’acier[15]. En outre, même pour les déchets plastiques plutôt bien recyclables comme les bouteilles en PET transparente, le taux de tri au niveau national n’est que de 58 %.
Toujours selon les projections de l’OCDE, même si la production de plastiques recyclés devrait croître plus rapidement que les plastiques vierges, ceux-ci ne sont amenés à représenter que 12 % de l’utilisation totale de plastique en 2060 [16] – les déchets plastiques seront alors multipliés par trois, et la part des déchets mal gérés devrait presque doubler. Autrement dit, même si le recyclage est amené à croître plus rapidement que toutes les autres méthodes de gestion des déchets, il continuera à y représenter la part la plus faible (loin derrière la mise en décharge et derrière l’incinération).
L’état du recyclage actuel et les projections sont incontournables pour comprendre que face à la pollution plastique, le recyclage ne sera jamais la solution.
Le règlement européen est tombé dans un écueil dénoncé à de nombreuses reprises par Zero Waste France : celui de faire une place centrale aux enjeux du recyclage, faisant du recyclage le prisme au travers duquel vont s’inscrire les réflexions sur l’économie circulaire, argument historique des acteurs industriels pour justifier un modèle économique dépassé.
L’heure du bilan : la France se donne-t-elle les moyens d’atteindre ses objectifs sur la réduction du plastique ?
Rappelons l’essentiel : la France avait effectué un véritable saut en avant, en inscrivant dans le droit, avec la loi AGEC, la fin des emballages en plastique à usage unique, d’ici 2040. Plus précisément, le décret relatif à la “Stratégie 3R” de la France pour la période 2021-2025 vise une réduction de 20% des emballages en plastique à usage unique [17] au 31 décembre 2025 par rapport à 2018, une part intrinsèque à cet objectif devant être obtenu par le recours à des solutions de réemploi – autrement dit, réduire la masse de l’emballage ou recourir à des solutions de substitution ne suffira pas.
Pourtant, et bien que les données soient encore lacunaires, il est aujourd’hui utopique de croire que ces objectifs seront atteints. Tout d’abord, les tonnages d’emballages en plastique à usage unique mis sur le marché (ménagers et professionnels) ont augmenté de 3,3 % entre 2018 et 2021 [18], à contre-courant de l’objectif de réduction réglementaire, et il n’existe pas à ce jour d’indicateur complémentaire permettant de quantifier l’évolution du nombre d’Unités de Vente Consommateur commercialisées (tous emballages confondus), alors qu’un tel indicateur aurait dû voir le jour au 1er janvier 2023. S’agissant plus spécifiquement des bouteilles pour boisson en plastique, dont l’objectif est de diviser leur nombre par deux d’ici 2030 par rapport à 2018, celles-ci auraient augmenté de 4% entre 2021 et 2022. Enfin, là où le développement du réemploi devait constituer une partie de la solution, le taux de réemploi des emballages ménagers, de 1,1% en 2023 selon l’Ademe [19], peine à décoller (au lieu des 5 % initialement prévu pour 2023, et 10% d’ici 2025)
La difficulté à atteindre ces objectifs légaux et réglementaires n’est pas étonnante lorsque l’on s’attarde sur le retard dans la mise en œuvre des mesures sectorielles visant à réduire le recours aux emballages en plastiques à usage unique. Par exemple, parmi les mesures de réduction emblématique, la fin de la vente des fruits et légumes sous emballage composé en tout ou partie de plastique, est finalement entrée en vigueur cette année avec 2 ans de retard, pour ne couvrir qu’une très faible part de fruit et légumes – 29 fruits et légumes, les fruits mûrs à point et les herbes aromatiques étant exemptés de l’interdiction. Autre exemple, les produits en plastique à usage unique utilisés en qualité d’emballage, tels que les gobelets, continuent à proliférer sur le marché [20]. Il n’existe pas à ce jour de bilan permettant d’évaluer la mise en œuvre de ces mesures : par exemple, s’agissant des 65 500 ERP visés par l’obligation d’être équipées en fontaine à eau ; le taux d’équipement demeure aujourd’hui inconnu. Selon une enquête de No Plastic In My Sea [21], 163 des 218 des ERP visités en 2023 n’étaient pas équipés.
De nouvelles mesures sont attendues en 2025 : par exemple, les services de restauration collective proposant des services de vente à emporter devront proposer aux consommateur·ices d’être servi-es dans un contenant réutilisable ou composé de matières recyclables. Il n’est pas difficile d’anticiper laquelle de ces deux options sera favorisée. Une telle mesure, qui masque mal une solution de compromis avec les lobbies industriels, étouffe dans l’œuf toute possibilité d’entamer de réelles avancées. Seules des mesures d’interdiction strictes, qui ne permettent pas de recourir à des solutions de substitution, permettront de véritablement changer la donne.
Lors des discussions sur le règlement emballages et déchets d’emballage, la France a su faire preuve de fermeté afin de permettre l’application de mesures d’interdictions, déjà en vigueur en France, dans l’attente de l’entrée en vigueur de mesures similaires au sein des autres États membres. La France doit continuer à porter une position ambitieuse au sein de l’Union européenne, en maintenant un rapport de force politique, et en refusant la fatalité d’une harmonisation par le bas.
[1] Ministère de l’Économie, Interdiction du plastique à usage unique : quels produits sont concernés ?
[2] Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte
[4] Article 551-10-15 III. 2° alinéa 3.
[5] Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte
[6] Proposition de loi n°1682, janvier 2014.
[7] Interdiction désormais étendue aux contenants en polystyrène extrudé.
[8] Sont visés le polystyrène (PS) et le polystyrène expansé (XPS) lorsqu’il s’agit de formats d’emballage rigides (y compris les emballages de produits laitiers, les plateaux, les gobelets et autres contenants alimentaires) et le polystyrène extrudé (EPS), également pour les formats rigides (y compris boîtes à poisson / produits blancs et barquettes)
[9] Ministère de la transition écologique, Réduction de l’impact environnemental du plastique : engagement des acteurs de la filière polystyrène, mai 2022
[10] France Info, Polystyrène : le lobbying gagnant des industriels pour éviter l’interdiction des pots de yaourts et barquettes de viande, 17 juin 2024
[11] Annexe II, « Liste indicative des matériaux d’emballage, des types et des catégories visés »
[12] Avis publié au Journal Officiel du 28/09/24
[13] La Fondation Heinrich-Böll Stiftung, La Fabrique Écologique et Break Free From Plastic, « Atlas du Plastique. Faits et chiffres sur le monde des polymères synthétiques », 2020 (ci-après « Atlas du Plastique »).
[14] Atlas du Plastique
[15] Site web de l’éco-organisme Citeo.
[16] OCDE, Op. cit.
[17] Cet objectif est calculé à partir du tonnage de plastique incorporé dans les emballages à usage unique mis sur le marché, par rapport à l’année de référence 2018.
[18] Rapport de la mission d’évaluation de la loi AGEC, 2024
[19] Tableau de bord de la filière REP emballages, Ademe, 2024.
[20] Absence d’étude permettant de quantifier le phénomène, mais enjeu confirmé par le rapport d’évaluation parlementaire de la loi AGEC
[21] No plastic in my sea, Enquête sur la réduction des bouteilles plastiques et points d’eau dans les ERP, janvier 2024
